2018年12月6日

任泽平:国企改革的历史、现状与建议

文/新浪财经意见领袖专栏(微信公众号kopleader)专栏作家 任泽平  贺晨  罗志恒

产权改革是更深层次的开放与改革,也是提高全要素生产率的内在要求。当前改革已进入深水区,进一步推动产权改革是推动我国迈向高质量发展的必由之路。

摘要

产权作为制度经济学理论的基本概念,主要包含所有权、经营权、处置权、收益权等,其实质是激励与约束的制衡、风险与收益的对等、权利与义务的统一。代表性理论主要包括科斯定理、委托-代理理论和契约理论等,制度经济学强调明确产权与交易成本为市场有效配置资源的基石,保护产权、公平竞争、收益与风险对称以及合理适当的激励机制是促进市场效率的支柱。

我国国企改革主要分为三个阶段:1)1978-1992年“放权让利”与承包责任制开启改革进程;2)1993-2002年建立现代企业制度、“抓大放小”引入竞争淘汰机制,提升市场效率;3)2003年至今成立国资委规范管理、深化产权制度改革。总体上,过去国企改革的实质是对内产权改革提升效率与对外开放市场引入竞争的有机结合。当前国有经济已基本实现向现代企业的转变,激励机制逐步搭建,效率迅速提升。民营经济也在此过程中实现从无到有、从小到大的跨越式发展,呈现“五六七八九”的典型特征。

尽管国企效率大幅提升,对国家和社会贡献巨大,但当前国企整体经营效率上仍低于民营及外资企业。以ROE、ROA作为衡量效率指标,除少数行业外,非国企在竞争性行业甚至部分垄断行业占据效率优势。分地区看,省内国有资产工业比重与各省市GDP占全国比重具有较强负相关性,整体上当地国有工业占比越高,GDP占全国比重越低。产权不明确导致国企难以成为自主经营、自负盈亏的市场经济主体,政企难分,易出现预算软约束、金融资源获得优势、行政垄断等问题,且国企缺乏足够的激励约束机制,难以及时依据经营情况调整经营策略和资源配置方式。

总体上,当前我国制造业基本开放,以民营企业为主,市场竞争充分,但上游要素市场国企占比较高,市场效率仍有较大提升空间,同时服务业开放、竞争程度依然相对较低。当前在制造业投资中国有及国有控股资本投资占比基本维持在10%左右,且主要集中在上游要素行业,而部分服务业国企占比较高,占比超过80%,且存在资本准入限制、竞争障碍、监管透明度不高等问题。分具体行业看,纺织、餐饮、快递等充分竞争的行业通常效率较高、全要素生产率提升、产品国际竞争力较强,而存在行政管制、垄断的行业,如钢铁、石油、天然气、电力、电信服务、金融、教育、医疗服务等,存在社会资源错配、全要素生产率低等问题。

国企改革主要是从产权制度改革和强化竞争推动生产效率改革两个方向推进。改革方案主要包括激进式“休克疗法”、撒切尔式“无禁区”改革、渐进式增量改革、分类制改革、混合所有制改革以及做强做优做大国有资本。总体而言,休克疗法和过于激进的“无禁区”改革等方案将导致与预期相反的结果,负面影响较大。从我国的实践看,一系列的改革探索逐渐形成“渐进式+增量+试点”的改革方法论以及因地制宜、因业施策、导入市场竞争机制、改革单一的国有产权、加强宏观调控放松微观干预的成功经验。

当前改革已进入深水区,进一步推动产权改革是促进我国迈向高质量发展的必由之路,这要求我们以基本经济制度为中心,以解放和发展社会生产力为标准,以提高国有资本效率、增强国有企业活力为主线,明晰产权、引入竞争、依法治企、因业施策,以有效产权替代无效、低效产权,实现国企法人治理规范化、公司运营市场化、企业竞争中性化。

我们对国企改革提出“分类+混改+强化竞争”方案,具体来看:一是思想认知和稳预期上,坚持基本的经济制度,对国有和民营经济一视同仁,贯彻竞争中性原则。二是方法论上,国企改革坚持“渐进式+增量+试点”方法论,建立合理考核奖惩机制,建立容错和“豁免”机制,提高地方积极性。由独立第三方资产评估机构评估国有资产合理价值或公开竞标转让的形式解除“国有资产流失”的束缚。三是继续推行国企分类制改革,因地制宜进一步明确公益类、资源性商业类和竞争性商业类行业划分,对于竞争性商业类领域,全面放开市场准入、优胜劣汰。四是在明确国企应当控制或者参与的领域的前提下,明晰产权,推进混合所有制改革,改革经营体制,强化完整绩效考核标准。五是在国企必须控制或参与的领域内,推进国企内部竞争式改革,公益类、资源类行业拆分或新设国企,引入国有资本内部竞争,建立相应考核机制、进入及退出机制,制定公开、透明、合理的补贴标准。六是改革的具体推进上,避免“一刀切”与运动式的推进,更多依靠市场化手段,完善国资监管体系,防止政策执行变形。

风险提示:政策推动不及预期、运动式过激改革开放

目录

1 产权基本理论

1.1 产权理论

1.2 国企基本定义与相关产权

2 国企改革主要历程

2.1 国企改革历史:明确产权,建立现代企业制度,引入竞争,提升效率

2.2 国企改革成果:市场经济主体多元化,共同推动经济飞速发展

2.3 国企现存问题:产权仍不明晰,整体效率与民企存在差距

3 市场所有制结构与竞争现状

3.1 总体:制造业以民企为主,上游要素市场国企占比较高,服务业开放程度仍相对较低

3.2 制造业:民企占据主导,产品竞争力较强,少数行业仍存保护

3.3 要素市场:国有资本垄断,保护壁垒较高,资源错配

3.4 服务业:基础公共服务国企为主,整体限制水平偏高

4 国企改革方案比较

4.1 一步到位的激进式“休克疗法”

4.2 英国撒切尔“无禁区”的私有化改革

4.3 存量调整和增量改革的渐进式改革

4.4 因业施策的分类制国企改革

4.5 混合所有制改革

4.6 做强做优做大国有资本

5 国企改革建议:分类+混改+强化竞争

正文

1 产权基本理论

1.1 产权理论

产权作为制度经济学理论的基本概念,比所有权有更广泛的外延,主要包含所有权、经营权、处置权、收益权等,其实质是激励与约束的制衡、风险与收益的对等、权利与义务的统一。制度经济学在上世纪70年代凯恩斯主义对“滞胀”的经济现象丧失解释力后逐步发展,认为产权安排将直接影响资源配置效率,因此“明晰产权”将激励市场有效运行,其主要内容包括科斯定理、委托-代理理论、契约理论等。

科斯定理指出明确产权是通过市场交易实现资源最优配置的必要条件,交易费用应包括度量、界定和保障产权的费用,当产权得到明确界定并加以有效保护和交易费用为零的条件下,外部性因素不会引起资源的不当配置,市场机制会自动使资源配置达到帕累托最优。

委托-代理理论指出企业所有权与经营权的两权分离将形成委托代理关系,而产权公有将导致实际所有者缺位,放大企业所有者和经营者的目标函数背离、信息不对称以及经营者努力程度的不可观察性与不可证实性,从而带来企业效率低下,损害所有者利益的问题。

契约理论认为企业是一系列契约的集合,由于人们的有限理性、信息的不完全性及交易事项的不确定性,使得明晰所有特殊权力的成本过高,最终企业作为不完全契约是常态。而对不明确的剩余产权的追逐将扭曲专用性的投资激励,导致后期关系内寻租成本抬升。

总体来看,制度经济学强调明确产权与交易成本是市场有效配置资源的基石,保护产权、公平竞争、收益与风险对称以及合理适当的激励机制是市场经济保持效率的支柱。

1.2 国企基本定义与相关产权

1.2 国企基本定义与相关产权

IMF将国企定义为“公共公司,即被政府拥有或控制的商业公司”,反映了国企的所有权归属,而联合国工作文件中将国企定义为“公共所有或受公共控制的提供公共服务的公司”,反映了国企所具备的公共服务职能。当前我国并未对国企进行明确的法律界定,但结合国资委、财政部以及国家发改委对国有企业的描述与判定,我们认为国企即为政府机构、部门、事业单位等国家资本出资,所有者权益归国家所有的企业,主要包括国有独资企业、国有控股企业以及国有参股企业。

从产权角度看,当前我国国企产权不明确使其难以成为自主经营、自负盈亏的市场经济主体,政企难分,易出现预算软约束、金融资源获得优势、行政垄断等问题,且缺乏足够的激励约束机制,难以及时依据经营情况调整经营策略和资源配置方式。从产权结构来看,产权至少包含两种权利:所有权和财产权,当前我国国企所有权较为明确,国企所有权归中央政府与地方政府所有。然而以经营权、使用权、收益权和处置权为代表的财产权在国企经营中较为模糊不清,出现政企不分、隐性担保、金融资源获得优势、行政垄断、寻租等问题,导致效率低下、资源错配、整体社会福利受损,不利于进一步推动改革。以经营权为例,部分国企经营权仍受管制,在人事任用、薪资激励方面均难以拥有充分自主权,出现国企领导“易上难下”、基层员工薪资长期低于市场水平、创新成果难以得到有效激励与保护、决策经营不灵活等问题。

国企、民企并无优劣之分,两者各有优势但又各存不足,不宜陷入意识形态争论,要以黑猫白猫的实用主义标准衡量,应将国企、民企视为互补、合作关系而非“非此即彼”的替代关系,在坚定公有制发展为主的基础上明确产权、改善治理、公平竞争,进行创新性合作与发展。

2 国企改革主要历程

2 国企改革主要历程

回顾国企改革进程,其实质是对内产权改革提升效率与对外开放市场引入竞争的有机结合,国企效率在过去40年有了巨大提升,并在基础性公共领域、国家安全战略领域做出巨大贡献。但值得注意的是国企存在的产权不明晰、委托-代理成本高、终极所有人不明确、激励机制不完善、部分地方政企不分、预算软约束等问题仍广泛存在,并导致了部分国企相对于民企的低效。

2.1 国企改革历史:明确产权,建立现代企业制度,引入竞争,提升效率

国有企业改革历程分为三个阶段:第一阶段为1978-1992年“放权让利”与承包责任制开启改革进程。1978年十一届三中全会确定改革开放基调,自四川开始由点到面在城镇范围“扩大企业自主权”,而安徽凤阳农业家庭联产承包制的成功使得以分离所有权与经营权为基础的承包责任制迅速从农业推广至工业领域。1980年底,全国试点企业扩大到6000多家,户数占全国预算内工业企业的15%,产值占60%,利润占70%。

第二阶段为1993-2003年建立现代企业制度、“抓大放小”引入竞争淘汰机制,提升市场效率。1993 年中央建立现代企业制度改革国企,强调“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”,随后通过“抓大放小” 集中力量抓好一批国有大型支柱企业,放开搞活中小国有企业,允许后者拍卖、重组、租赁以及破产,充分发挥市场配置资源力量。1997-2003年,国有及国有控股企业户数从23.8万户减少37%至15万户,而国有企业就业由1.1亿降至0.69亿,私营企业就业数从750万人上升至2545万人,同期工业总产出从11.4万亿上升至14.2万亿。

第三阶段为2003年至今成立国资委规范管理、深化产权制度改革。2003年国资委正式成立,提出“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”现代产权核心内容,国有产权转让逐步规范、分级监管制度逐步形成。在坚持改革创新的努力下,国企劳动生产率提高、盈利能力增强,2003年至今,国企资产总量从20.0万亿增长至2018年8月173.9万亿元,利润总额从4769亿元增长到2017年2.89万亿元。

伴随改革的逐步深入,当前我国国有企业已基本转变为现代企业,激励机制逐步搭建,运行效率提升,并成为推动我国经济发展、提升社会福利、扩大国际影响力的支柱。




2.2 国企改革成果:市场经济主体多元化,共同推动经济飞速发展

2.2 国企改革成果:市场经济主体多元化,共同推动经济飞速发展

历经40年改革,当前我国实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济制度,而国企对内产权改革、对外扩大开放、引入市场竞争等举措使得市场经济主体向多元化发展,推动中国经济腾飞。与此同时,我国民营经济从无到有、从小到大呈现跨越式发展,在全社会经济占比快速提升,已成为支撑我国经济飞速发展的重要基础。

当前民营经济呈现“五六七八九”典型特征。国务院促进中小企业发展工作领导小组第一次会议指出,目前民营经济缴纳50%以上的税收,创造60%以上的GDP,贡献70%以上的技术创新和新产品开发,提供80%以上的就业岗位,拥有90%以上的企业数量。

更具体的测算显示,民营经济在固定资产投资、工业产出、就业方面做出巨大贡献。第一,固定资产投资中民营经济的比重自2004年30%上升至2018年9月62.4%。第二,工业产出方面,国有及国有控股单位工业产值占比自1978年77.6%下降至2016年19.8%,非国有企业占比上升至80.2%,其中私企、外企分别占35.9%、21.6%。第三,就业方面,全社会城镇就业口径国企吸纳就业人数占比自1978年78.3%下降2016年14.9%,而非公有制企业就业占比达84%。2016年新增就业中私企、个体达1730万人,同期国企新增就业减少38万人;规模以上工业口径,国有及国有控股企业就业占比从1999年58%下降至2016年18%。

注:由于统计数据可获得性问题,上文中除特别指出国有及国有控股、民营经济,则国企、私企数据不包括有限责任公司、股份有限公司等国有或民营控股公司以及个体户,数据上对实际国有资本、民营资本存在低估。




2.3 国企现存问题:产权仍不明晰,整体效率与民企存在差距

2.3 国企现存问题:产权仍不明晰,整体效率与民企存在差距

尽管在过去国企改革取得了令人瞩目的成就,但当前我国部分国企仍由于产权不明晰而导致存在行政垄断、金融融资优势、预算软约束等问题,落后产能迟迟无法被淘汰,效率相对较低。

2.3.1 过去国企引入竞争,大量低效产权被淘汰

上世纪90年代末,我国陆续开放纺织、餐饮、制造业等行业,民营企业的加入使得市场竞争程度大幅提高,同时对国企“抓大放小”,允许淘汰经营不善国企,市场逐步发挥配置资源的力量。

早期国企问题主要集中体现在企业亏损严重、收益率较低以及享受巨额补贴等。中国工业统计年鉴数据显示,1994-1995年国有工业企业亏损额分别高达482.6、639.6亿元,分别占工业企业亏损总额的62.5%、53.4%。同时,与非国有企业相比,国企收益率普遍较低:1996至1997年,国有工业企业净资产收益率分别为2.2%和2.1%,而同期私营企业净资产收益率为24.1%和14%。此外,大部分国有企业还享有财政补贴,同时享有比非国有企业低许多的地租、贷款利率等“隐形补贴”。

开放部分行业市场后,竞争性行业低效产权的亏损面难以得到有效改善,部分低效国企或主动或被动退出市场。伴随纺织业等部分竞争性较强的制造业和部分餐饮服务行业逐步放开引入竞争,部分产能低下、效率不高的国企难以适应市场形势发生亏损:1996至2003年,全国规模以上国有控股工业企业亏损面分别为33.5%、35.2%,亏损面略微扩大1.7%,而同期民营企业亏损面由19.6%减少4.5个百分点至15.1%。此外,分行业来看,1996年至2003年国企亏损面大幅改善的行业主要集中于上游资源型行业,如有色金属采矿、黑色金属冶炼、石油天然气开采等,改善幅度超过或接近10%,而橡胶塑料金属制品、化学纤维、金属制品等竞争性较强的下游制造业由于国企难以适应竞争,亏损面不降反升,与民营企业形成对比。


2.3.2 当前国企效率较过去已大幅提升,然而总体仍与民营经济有差距

2.3.2 当前国企效率较过去已大幅提升,然而总体仍与民营经济有差距

当前国企效率较过去已大幅提升,从单位劳动力产能、单位劳动利润来看,2003年至2016年,国有工业控股企业单位劳动力产能、利润分别增长440%、309%至134.1、7.3万元每人,年均增长12%、9%。

但整体来看,国企效率仍低于民营及外资企业。剔除公共性质、国家安全类行业,2003-2016年竞争性工业行业国企整体效率仍显著低于非国有企业,整体效率仍然较低。从净资产收益率(ROE)、资产收益率(ROA)为代表的衡量效率指标出发,2016年总体来看非国企效率优于国企,国有控股工业企业ROE、ROA分别为7.7%、3.0%,同期非国企ROE、ROA分别为18.7%和8.9%。

分行业看,除少数行业外,非国企在竞争性行业甚至部分垄断行业占据效率优势。值得注意的是,自2015年供给侧改革以来,非国企相对国企的效率优势大幅缩减,主要表现为非国有企业利润率的大幅快速下滑,国企利润大幅上升,引发社会关于“国进民退”的忧虑。从数据看,利润大幅上升的行业主要集中在垄断性较强的上游行业,源于去产能、环保等“一刀切”政策对民企的伤害较大,甚至部分企业退出市场,不能表明国企效率的相对提升。

分地区看,各省国有经济工业比重与各省GDP占全国比重具有较强负相关性,国有工业经济比重越高,该省GDP占全国GDP的比重越低,反映出工业国企比重高的地区经济活力相对弱。通过对31个省市自治区规模以上国有控股企业占各省全部工业企业资产的比重以及GDP的测算,国有经济占比相对较低的省份,如江苏、广东、浙江等地区,国有控股企业资产占比基本维持在10%-20%,但GDP占比均超过全国平均水平,其中江苏、广东GDP占比分别达10.5%、11%。而产业升级较慢、国有工业经济占据工业资产超过50%的省份,如辽宁、吉林、黑龙江、贵州、山西、青海、甘肃等地,经济增长明显低于全国平均水平。




3 市场所有制结构与竞争现状

3 市场所有制结构与竞争现状

当前我国改革进入深水区,事权与责任界定模糊、预算软约束、行政垄断等问题所引起的低效产权、全要素生产率低等问题已成为约束我国从高速增长转向高质量发展的阻碍。中国过去四十年的成功经验是改革开放,引入竞争,未来“为人民谋幸福,为民族谋复兴”需要新一轮更大力度的改革开放。因此,有必要全面梳理我国各行业的产权结构与竞争现状。

3.1 总体:制造业以民企为主,上游要素市场国企占比较高,服务业开放程度仍相对较低

当前我国制造业基本开放,市场竞争充分。我国竞争性制造业已基本对民企、外资开放,仅在汽车等行业保留部分限制,今年再次大幅放开汽车制造业外资股比限制。国有及国有控股资本在制造业固定资产投资中占比基本维持在10%左右。充分竞争的市场全要素生产率提升,产品国际竞争力较强,中国也逐步成为工业制造品出口大国。

上游要素市场国企占比较高,市场效率仍有提升空间。当前在石油、天然气、电力等能源要素市场,少数国有企业仍占据垄断地位。同时,去产能和环保风暴后行业集中度进一步大幅提升,上游涨价、利润过高叠加金融周期下半场流动性退潮,部分民企融资困难、主动并入大型企业寻求帮助,小微企业生存困境、全社会资源错配和全要素生产率低需高度重视。

服务业开放程度仍相对较低。当前中国部分服务业中,国企占比程度较高,国有资本在电信服务、交通运输等服务业固定资产投资占比超过80%,部分服务业资本准入限制、竞争障碍、监管透明性等因素使得对内对外开放程度较低。根据经济合作发展组织(OECD)发布的服务贸易限制指数,OECD国家普遍在建筑业、工程、广播、电信、商业银行、保险开放竞争,而中国邮政、金融保险、电信服务、建筑、广播、电影行业均显著高于OECD成员国平均水平,造成效率低下、服务水平偏低、国际竞争力不强、服务出口较低等一系列问题。

总体看,当前我国充分竞争的行业通常效率较高、全要素生产率提升、产品国际竞争力较强,而存在行政管制、垄断的行业存在社会资源错配和全要素生产率低等问题。



3.2 制造业:民企占据主导,产品竞争力较强,少数行业仍存保护

3.2 制造业:民企占据主导,产品竞争力较强,少数行业仍存保护

从对外开放以及对内竞争程度来看,当前制造业整体竞争水平较高,民营资本投资占据主导,占比超90%,限制外资投资或国有企业占据主导地位行业相对较少。具体来看,按照产权结构与竞争强度制造业可分为两类:一是民企占据主导,国企基本退出竞争,市场竞争充分,产品竞争力较强,如纺织、化学制造等行业;二是国有企业占主导或垄断,产权上表现为国有控股或独资为主,且仍存外商投资限制或民营企业多而不强,如汽车、钢铁等。

3.2.1 第一类:市场竞争充分,民企占据主导,产品竞争力较强

纺织业:民营企业为主导,行政管制较少,产品国际竞争力较强

纺织业作为上世纪90年代大幅开放的行业之一,民营企业逐步成为纺织行业的主导力量,产品国际竞争力较强。当前国家对纺织行业行政管制、干预较少,纺织行业市场化程度较高,产品国际竞争力较强。截至2016年底,纺织业非国有企业单位数、总资产分别为19566家、23258亿元,行业占比达99%、94.5%。纺织业民营经济的固定投资占比达88.5%,纺织行业充分竞争使得我国纺织品国际竞争力较强,纺织品、服装对外出口均位列世界第一。

3.2.2 第二类:国有企业垄断或主导,民营企业多而不强

3.2.2 第二类:国有企业垄断或主导,民营企业多而不强

钢铁:国有企业为主导,民营企业多而不强

过去我国钢铁行业民企产量上升较快,以生产粗钢为主,而国企基本占据高端钢材研发和市场的领导地位,近年来钢铁行业集中度提升。2015年以来在去产能的大环境下,钢铁行业竞争较激烈,大量僵尸企业、中小型民企被关停,央企及地方国企凭借规模优势、技术优势占据主导地位,行业集中度提升。2017年全国粗钢产量前20名企业产量占当年粗钢总产量60.3%,较2015年49.8%提高10.2个百分点,其中国有企业达13家。年产量在1000万吨以上的钢铁企业共22家,其中国企15家,产量占比73.5%。


汽车业:国有控股企业占主导,国有品牌竞争力相对较弱

汽车业:国有控股企业占主导,国有品牌竞争力相对较弱

过去汽车行业受行政干预较大,具体体现为对于外资投资准入、产品目录、进出口、消费政策等各个环节进行高度行政管制以及存在税种多、税率高和行政费用高等问题。过去中国规定外资对汽车整车、专用汽车制造控股不得超过50%,对外商进入汽车行业施加准入限制。同时,改革之前,购买进口整车需缴纳关税25%(部分20%)(2018年7月1日起降至15%),增值税16%,根据车辆排量分级缴纳1%-40%不等的消费税,另外部分车型还需缴纳2%-13%的“双反税”(反倾销、反补贴)。较高关税叠加中间环节溢价导致国内进口车辆,尤其是豪华型轿车价格大幅高于海外售价,消费者权益受到损害。同时,以奥迪A8为例,2018年改革之前该车在美国售价约50-63万,中国售价88-257万,价格上涨76%-308%。

当前中国汽车行业仍以中外合资、国有控股企业为主,对汽车行业的长期保护导致市场竞争力较低,企业效率和创新能力较差,国有品牌竞争力相对较弱,市占率相对较低。长期的政策保护未提升国内品牌竞争力以及经济效益,国有控股企业过度依赖外资技术导致国有企业结构发展失衡,创新能力不足,产品竞争力较弱。2018年8月外国品牌在中国市占率达62.8%,自主品牌市占率、高端车型、新能源汽车方面仍有大幅提升空间。



3.3 要素市场:国有资本垄断,保护壁垒较高,资源错配

3.3 要素市场:国有资本垄断,保护壁垒较高,资源错配

与国外经过充分竞争后形成的自然垄断不同,当前我国国有资本在能源要素市场垄断地位主要由早期行政政策所致,行政壁垒使得民营资本进入困难,部分国企运行效率低下、资源错配严重、全要素生产率较低、管制价格虚高等问题难以得到根本解决。

石油、天然气:国有企业垄断,设置外资股权比例

目前石油、天然气行业国有企业占据垄断地位。当前中国规定外资对石油、天然气(含煤层气,油页岩、油砂、页岩气等除外)的勘探、开发限于合资、合作,在2018年才放开外资建设与经营加油站的限制。从分布结构来看,2016年全国登记注册石油、天然气开采企业136家,总资产19995.7亿,其中国有及国有控股企业83家,资产达18895亿,占全行业94.5%。石油加工、炼焦和核燃料加工业国有经济企业数量占比11.8%,而资产占比50.7%。

石油天然气行业从开采、进口、炼油至销售全链条壁垒较高,主要由国企垄断或主导,民营资本进入困难。以石油开采为例,我国对境内石油资源实施区块登记制,资质审核要求难以满足,使得少数大型国企处于垄断地位。石油天然气开采市场化程度低,供应商定价权高,价格管制缺乏科学定价依据,国内油价较国外虚高。


电力行业:国有企业垄断或主导,资源错配

电力行业:国有企业垄断或主导,资源错配

当前国有企业在发电、市场调度、输电、配电和售电几乎占据垄断或主导地位,民间资本进入困难。与国外经历自由竞争后形成的自然垄断不同,当前电力行业国企垄断主要由早期行政政策所导致。尽管近年来国家放开了对民营资本配售电业务的限制,同时在今年放开了外资对电网的经营建设,但长期以来形成的垄断仍使得民营资本进入困难。

未经竞争的垄断电力导致市场资源配置不合理:一方面部分地方政府追求地方业绩,大力发展风能发电,过量电厂兴建导致大量风能发电厂被闲置;另一方面,为维持地方就业,以污染环境为代价的火力发电厂等落后企业始终无法淘汰,社会总体福利受到损害。此外,伴随季节变化及工业用电变动,国企集团相互调节控制电力垄断,电价维持虚高,导致民生利益受到侵害。

3.4 服务业:基础公共服务国企为主,整体限制水平偏高

当前我国基础服务业对外资限制偏高,以国企为主,市场竞争相对不充分,而新经济服务类市场竞争较为充分。具体来看可分为三类:一是限制外资投资、国有企业垄断的基础性服务行业,如电信服务、教育、医疗服务等;二是国有企业占据主导地位,行政管制较多导致市场竞争不充分的服务行业,如金融业;三是市场竞争充分、民企为主的生活服务业,包括餐饮服务、快递等。

3.4.1 第一类:国有企业垄断或主导的基础性服务行业,限制外资股权比例

电信服务:国有企业占主导,设置外资股权比例 

当前国企在电信服务行业占据主导地位,由于外资投资限制、自然垄断行业性质等因素掣肘,民营企业及合资企业进入电信服务领域较为困难。中国电信服务业自1999年以来经历两轮拆分,引入竞争、打破垄断促使电信服务水平在一段时间内快速上升。然而当前我国电信服务行业开放水平仍然较低,外资持股增值电信业务不得超过50%(电子商务除外),基础电信业务必须由中方控股。民营资本进入基础电信领域主要由中国电信、中国移动和中国联通引进战略投资者,且缺乏决策权、经营权,国有资本依旧占据主导地位。截至2017年底中国电信、中国移动和中国联通的国有资本份额均超过50%。行政干预施加垄断地位的结果,是中国电信服务行业存在技术升级较慢、收费较高、服务较差等问题。

教育:国有资本占据主导,教育资源配置不均衡

当前义务教育、高中教育以及高等教育以国有资本为主导,教育资源分配存在不均衡等问题。教育为一国发展之本,我国国有资本对教育行业的投入属于公共服务,有利于社会福利的提升。但当前我国仍存在学校分布不平衡、教师资源不均衡、学校硬件资源不均衡等问题,导致生源向少数地区学校集中、教师资源流失、学校间恶性竞争等问题的出现。在教育行业国有资本应充分发挥优势,前瞻性均衡资源分配、合理规划、规范运营以及建立适当的内部激励机制,民营资本在高等教育、学前教育等领域作为国有资本补充、满足多样化需求。

医疗服务:公有医院占据主导,民营医院多而不强

医疗机构外商投资受限,民营医院多而不强。当前外资在中国医疗机构投资仅限于与中方合作、合资,外商投资受限。国内医疗机构呈现民营医院多而不强的局面。国家统计局数据显示,2017年共有医院3.0万个,其中公立医院1.2万个,民营医院1.8万个。尽管民营医院在数量上多于公立医院,但由于医疗资源和政策的倾斜,民营医院在规模、整体技术水平、医疗服务能力上仍无法与公立医院相比。

此外,药品流通秩序混乱、公立医院医护人员内部薪资激励机制不完善共同推高就医成本,使得消费者福利受损,看病贵、看病难问题难以得到解决。过去中国进口药品关税均在4%-8%左右,缴纳增值税16%,较高药品税负使得进口药品价格上升近30%。2018年5月1日起,中国免除或调低抗艾滋病药物、抗癌药物、激素类避孕药物等大部分药品关税、调低增值税,进口药品价格得到下调。然而,当前我国药品流通秩序混乱,药企销售费用畸高,主要流向公关招标、医生回扣、医药代表提成等(详见前期报告《揭开中国药企销售费用畸高之谜》)。此外,中国对公立医院补贴较少,低于国际平均水平,医护人员基本薪资相对较低,内部薪资激励模式不完善,致使“以药养医”、“以器养医”。经销商和医院的多重溢价均进一步推升药价,应进一步对关税及增值税适当减免、加强药品流通秩序维护、完善医护人员奖惩机制,降低药价,解决老百姓用药贵的问题。


3.4.2 第二类:国有企业主导,限制外资股权比例,行政管制较多,市场竞争不充分

金融业:国有企业占主导,设置外资股权比例,限定业务范围与牌照

当前中国金融业国企仍占据主导,机构开放程度明显滞后于国际水平,民营资本进入困难。长期以来,由于境内外市场规则制度差异、配套法律法规不到位、汇率制度等因素制约,金融业对外开放改革存在反复、缓慢等特点(详见前期报告《中国金融对外开放:成就、不足与变革》)。在2018年进一步的开放措施落地前,银行、证券和保险均存在严格持股比例限制。以银行业为例,当前中国银行业仍以国企为主,外资、民营银行比例占比较低,其中外资银行自上世纪90年代以来,资产占比一直在2%左右徘徊,2017年已降至1.1%,远低于OECD国家平均高于10%的水平。

此外,在过去外资、民企机构还面临业务范围和牌照发放等行政政策制约,外资证券机构仅限于合资形式,从事业务限于承销、外资股经纪以及债券经纪业务等小部分业务;外资银行人民币业务等待期较长,对外资银行在华设立营业性机构的总资产规模要求过高;外资保险面临严格的执照审批和数量控制;外资证券机构仅限于合资形式,只能从事承销、外资股经纪以及债券经纪业务等小部分业务。

2018年4月习近平总书记博鳌讲话中强调将进一步扩大对外开放,在服务业特别是金融业方面,确保放宽银行、证券、保险行业外资对外开放的重大措施落地。伴随新一轮金融业对外开放时间表的公布以及部分开放措施的不断落地,中国将以更大的决心、更坚定的勇气推进金融业对外开放。


3.4.3 第三类:市场竞争充分、民企为主的生活性服务业

3.4.3 第三类:市场竞争充分、民企为主的生活性服务业

快递业:市场竞争充分,民营企业为主

除平邮信件类邮政外,当前我国快递行业竞争充分,形成顺丰+“四通一达”竞争格局,市场效率、产品服务大幅提升。伴随新零售在国内的创新和全球化的拓展以及行政管制较少,使得中国快递物流竞争充分,行业服务、效率、规模均迎来提速,并逐步向海外市场推进。2017年全年快递服务企业业务量完成400.6亿件,同比增长28%;快递业务收入完成4957.1亿元,同比增长24.7%。其中,民营快递企业业务量完成369.5亿件,实现业务收入4243.9亿元。民营快递企业业务量市场份额为92.2%,业务收入市场份额为85.6%。


餐饮业:民营企业为主,市场竞争充分,积极开拓海外市场

餐饮业:民营企业为主,市场竞争充分,积极开拓海外市场

国企基本退出餐饮业,民营企业竞争激烈并快速开拓海外市场。餐饮业作为改革开放比较早的行业,个体、私营、外资企业先于其他行业发展。竞争内容重点由单纯的价格竞争、产品质量的竞争,发展到产品与企业品牌和文化品位的竞争,市场化程度相对较高,同时向海外市场输出。2016年餐饮行业就业人数达129.5万人,其中非国企就业人员达124.4万人,占比达95.8%。

4 国企改革方案比较

从国际经验看,过去各国从不同层面,采用不同方法对国企进行改革,主要是从产权制度改革和强化竞争推动生产效率改革两个方向推进。总体而言,休克疗法和过于激进的“无禁区”改革等方案将导致与预期相反的结果,负面影响较大。从我国的实践看,一系列的改革探索逐渐形成“渐进式+增量+试点”的改革方法论以及因地制宜、因业施策、导入市场竞争机制、改革单一的国有产权、加强宏观调控放松微观干预的成功经验。

4.1 一步到位的激进式“休克疗法”

“休克疗法”的核心在于快速自由化、稳定化和私有化,其理论源于西方的新自由主义和现代货币主义,在20世纪80年代由美国杰弗里·萨克斯引入经济领域。“休克疗法”强调改革一步到位,在自由化方面主张采取一次性实现价格、外贸的自由化和货币的自由兑换;稳定化方面,采用强硬紧缩的宏观政策抑制社会总需求实现短期供求再平衡;私有化方面,主张全面迅速实现国企私有化,甚至不惜采取无偿分配的办法。

上世纪80年代,“休克疗法”在拉美的玻利维亚实行并获得初步成功、抑制恶性通胀后,受到饱受经济衰退、恶性通胀困扰的俄罗斯及东欧部分国家的欢迎。然而“运动式”激进推行私有化、过度抄袭西方市场经济模式,与基本国情、市场经济转轨规律不协调等问题使得激进的“休克疗法”在俄罗斯、东欧等国失灵。其中俄罗斯自1991年推行“休克疗法”后,GDP不升反降,恶性通胀进一步恶化,1991-1992年,GDP增速由-5.05%大幅下行至1992年-14.53%,CPI同比增速由200%上升至2333.3%。


4.2 英国撒切尔“无禁区”的私有化改革

4.2 英国撒切尔“无禁区”的私有化改革

20世纪70年代中期英国陷入“滞胀”阶段,通胀上行,经济增速时升时降,此外由于政府职能过度扩张和政府规模过大,财政负担提升。1979年撒切尔上台,信奉现代货币主义理论,宣布推行英国历史上规模最大的私有化改革。

撒切尔国企私有化改革方案的特点是先易后难、“无禁区”地全面推进。1979-1991年,撒切尔分三个阶段,通过直接出售国企、公开上市、国企内部管理层收购、承包、推行雇员股份所有权等方式逐步将私有化领域从竞争性制造业推向石油、天然气、电力、供水、邮政、铁路等自然垄断领域。此外,撒切尔还将私有化推向社会公益和政府行政机构,其中甚至包括交通安全监督、私人武器检查和普通监狱囚犯的运送。

撒切尔私有化改革有效遏制了通货膨胀,稳定了经济增长并提升了国企效率,但其同样带来了负面影响:1)“无禁区”式的私有化,导致公共服务数量、质量下降。由于私企追求利润最大化,导致投资往往偏向短期逐利领域,私企公共服务意识单薄,人民利益受到损害。2)企业与政府职能分离,失业问题严重。由于大量国企私有化后追求效益最大化,发生大量解雇员工现象,撒切尔私有化开始后,1979-1989年,英国失业率始终居高不下,最高达11.8%。3)私有化期间寻租严重,贫富差距进一步加剧。


4.3 存量调整和增量改革的渐进式改革

4.3 存量调整和增量改革的渐进式改革

渐进式改革是在工业化和社会主义宪法制度的基础上进行的市场化改革,其核心可概括为从点到面、从局部到总体、体制内改革与体制外推进相结合,改革、发展与稳定相协调的改革,强调在基本不触动既得利益格局的前提下实行逐项、分步、增量式改革。中国过去40年改革开放的成功,正是基于“渐进式+增量+试点”的方法,这是符合认识论的。

在国企改革方面,渐进式改革主张国有经济变革通过存量调整、增量提升的方式逐步推进。具体表现为国家所有权由单一产权主体变为多元化产权主体,改革过程呈现出明显的阶段性和渐进性特征,其实质是对原有国有经济产权制度的局部变革,按照由点到面、先易后难、由浅入深的原则不断深入国企改革。

与“休克疗法”相比,渐进式改革的优势在于逐步推进、允许试错、减少改革阻力、积蓄改革力量,通过增量稀释存量比重,但同时也相对忽略了对存量资产的配套机制建设,对经济的进一步发展造成瓶颈。在改革进入深水区,增量改革的空间越来越小,不得不对存量做出调整。

4.4 因业施策的分类制国企改革

分类制改革主张根据不同行业的外部性大小、战略意义决定是否由国有资本进入、进入到何种程度、采取相应的考核方式,明确国有资本的战略定位和发展目标。

2015年中共中央、国务院公布的《关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出将国企分为公益类和商业类。其中,公益类国企以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标,宜采用国有独资形式,重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和社会保障能力。对于商业类国有企业则按照市场化要求实行商业化运作,以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标,原则上实行公司制股份制改革,引入竞争、实现优胜劣汰。对于处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业保持国有控股。

4.5 混合所有制改革

混合所有制改革是在坚持公有制为主体的条件下进行的公有制与非公有制的混合改革。从宏观看,混合所有制是公有制和非公有制并存于社会经济体系中的一种多元化混合所有制形式;从微观看,它是同一经济组织中包含公有、非公有多种产权、发挥各自优势的所有制形式。

国企的混合所有制改革核心是市场化,引入非公有制资本参与改革产权制度、完善治理机制和强化市场化运营管理。其中,混合所有制改革的基础是明晰产权。只有建立了完善的现代企业产权制度,才能真正在国企中引入战略投资者、改善公司治理机制、实现市场化运营和内部管理。当前,国企混合所有制改革的形式主要有国企整体上市、引入民营资本及外资等战略投资者参股、国有企业并购民企并保持民企一定比例股权、员工持股等。

在我国国企混改推进过程中,联通、中粮、中国核建等国企均取得进展,效率得到提升。以联通混改为例,2017年8月,联通非公开发行90.37亿股股份,以定向增发方式引入阿里、百度、京东等战略投资者,混改完成后联通集团合计持有公司约36.67%股份,中国人寿、腾讯信达、百度鹏寰、京东三弘、阿里创投、苏宁云商等战略投资者合计持有公司约35.19%股份。进一步形成混合所有制多元化股权结构后,联通于2018年2月进行公司董事会换届,8位非独立董事中,5位来自阿里、腾讯、百度等战略投资方。同时,联通还精简机构和裁员,推进限制性股票激励计划管理暂行办法等。混改后联通公司盈利能力明显提高,2018年中国联通一季报和中报披露的ROE分别为0.96%、1.89%,较2017年同期分别提高171%、89%。

4.6 做强做优做大国有资本

党的“十九大”在国企国资改革方面有了理念的突破和转变,从做强做优做大国有企业到做强做优做大国有资本,进一步放权,减少对市场微观主体的干预。

具体来看,在国资监管上,需从管企业为主向管资本为主转变,立足以管资本为主来转变国资监管机构的职能,明确以管资本为主的监管内容,改变行政化的管理方式,改进考核体系和办法,加快制定、完善相应配套考核机制;在国有资本经营上,要求改革国有资本授权经营体制,科学界定国有资本所有权和经营权的边界,落实企业的法人财产权和经营自主权;在市场环境上,管资本而不管企业本质上要求完善市场准入公平公正、竞争中性。

5 国企改革建议:分类+混改+强化竞争

产权改革是更深层次的开放与改革,也是提高全要素生产率的内在要求。习近平总书记明确指出,“我们必须毫不动摇地发展公有制经济,毫不动摇地鼓励、支持、引导、保护民营经济发展”“民营经济是我国经济制度的内在要素,民营企业和民营企业家是我们自己人”。国企、民企并无优劣之分,均为我国经济发展做出重要贡献,是实现“两个一百年”目标不可或缺的重要组成部分。

当前改革已进入深水区,进一步推动产权改革是推动我国迈向高质量发展的必由之路,这要求我们以基本的经济制度为中心,以解放和发展社会生产力为标准,以提高国有资本效率、增强国有企业活力为主线,明晰产权、引入竞争、依法治企、因业施策,以有效产权替代无效、低效产权,实现国企法人治理规范化、公司运营市场化、企业竞争中性化。

具体来看,我们提出六点建议:

一是思想认知和稳预期上,坚持基本的经济制度,对国有和民营经济一视同仁,贯彻竞争中性原则。取消所有制分类的区别对待,强调竞争中性,不要动辄上纲上线、陷入意识形态争论,要以黑猫白猫的实用主义标准衡量,凡是在中国境内注册的企业,无论国资、民资、外资,都是中国企业,受中国政府的管理,为中国的经济增长和创造就业做出贡献。

二是方法论上,国企改革坚持“渐进式+增量+试点”方法论,建立合理考核奖惩机制,建立容错和“豁免”机制,提高地方积极性。过去国企改革取得较大进展,然而当前地方执行层面存在“多做多错,少做少错,不做不错”、“不敢改、不愿改、不会改”问题,应坚持过去“渐进+增量+试点”成功经验,改革举措与法治建设的配套衔接,建立地方政府的容错、纠错和“豁免”机制,调动地方政府的改革热情和积极性。国企改革中“国有资产流失”成为束缚政府和国企领导的无形枷锁和敏感地带,可由独立第三方资产评估机构评估其合理价值或公开竞标转让的形式解除障碍。

三是继续推行国企分类制改革,因地制宜进一步明确公益类、资源性商业类和竞争性商业类行业划分,对于竞争性商业类领域,全面放开市场准入、优胜劣汰。应针对行业特征进一步明确分类,为改革指明方向:一是中央出台指导意见、明确行业划分标准,引导各地公益类、商业类国企行业划分;二是地方研究出台相关文件,因地制宜落实行业划分,推出负面清单,因行施策,分类发展、分类监管、分类定责、分类考核;三是在遵循国家统一分类思路原则的前提下,根据行业发展变化,适度动态调整划分。对于竞争性领域,全面放开市场准入,让民企和外资充分竞争。

四是在明确国企应当控制或者参与的领域的前提下,明晰产权,推进混合所有制改革,改革经营体制,强化完整绩效考核标准。一是要明晰国企产权中所有权、经营权、收益权与处置权划定,界定政府与市场关系,界定事权和支出责任,打破刚性兑付和政府隐性担保,硬化国企预算约束;二是完善各类国有资产管理体制,改革国有资本授权经营体制,加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组,促进国有资产保值增值;三是强化绩效考核标准,建立与市场挂钩的薪资激励机制,鼓励、奖励、保护创新技术与应用;四是对于混合所有制改革,要切实转换经营机制,保护各类产权的合法权益。

五是在国企必须控制或参与的领域内,推进国企内部竞争式改革,公益类、资源类行业拆分或新设国企,引入国有资本内部竞争,建立相应考核机制、进入及退出机制,制定公开、透明、合理的补贴标准。在公益性、资源性行业,坚持国有资本为主导和引入竞争并不冲突,可拆分垄断国企、新设国企,重点在于在适合的关键行业领域引入国有资本之间的竞争,建立相应考核指标以及进入及退出竞争机制,盘活国有资本存量、增量,进一步提升国有资本效率。对于长期的隐性的政府补贴,予以公开、透明化,制定补贴标准。

六是改革的具体推进上,避免“一刀切”与运动式的推进,更多依靠市场化手段,完善国资监管体系,防止政策执行变形。鼓励地方政府采取更加灵活、因地制宜的方式执行政策,避免一刀切与运动式推进。更多依靠市场化而非行政命令方式。完善强化国资分类监管体系,防止政策在执行过程中的变形与失灵。


(本文作者介绍:恒大集团首席经济学家,恒大经济研究院院长。曾担任国务院发展研究中心宏观部研究室副主任、国泰君安证券研究所董事总经理、首席宏观分析师。)


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作者简介:任泽平

恒大集团首席经济学家,恒大经济研究院院长。曾担任国务院发展研究中心宏观部研究室副主任、国泰君安证券研究所董事总经理、首席宏观分析师。

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